造价咨询和招标代理单位如何参与PPP项目?

PPP畅行2019-01-10 12:50:23


链接:中国PPP产业交流群:联合智慧城市+海绵城市+地下管廊近万名PPP人才通讯录隆重发布!

链接:北京4月11-13日【报到通知】十九大后地方政府投融资变革的总体导向,近期重要政策精解(92号文、192号文、194号文等),地方政府筹资渠道,财政部问责事件分析及防范。PPP风险要素及控制,典型案例精解-园区项目的实施及融资,PPP项目财务测算及税务筹划,PPP产业基金,PPP项目资产证券化

1、PPP项目主要咨询业务的需求分析

PPP项目咨询是以PPP项目的全生命周期为咨询服务期,遵循国家现有政策和文件精神,参考财政部的政府采购流程,实现对PPP项目的全过程全方位的工程咨询服务,实现项目增值,为政府和投资人提供专业的咨询服务。PPP项目咨询并非全新业务,而是以传统工程项目咨询为基础的,同时又有其特定的一些咨询要素和咨询要求。

在建筑业全行业发展面临“寒流”时,造价咨询单位参与PPP项目咨询业务既是机遇,更是挑战。

1.1 传统工程项目咨询内容

传统工程项目咨询内容主要包括:项目的必要性论证和可行性论证、项目财务测算和项目融资方案设计等。咨询机构需辅助政府主管部门(主要涉及财政,发改和行业主管部门)以及投资人,对PPP项目的必要性和可行性进行研究,完成项目建议书和可行性研究报告。同时,咨询机构需完成财务模型的设计,主要涉及项目回收期、内部收益率、净现值等,与贷款相关的指标如资产负债率、偿债覆盖率、贷款期限保障比率、模型计算出的还款现金流情况等,需解决建设期和运营期的资金来源、项目融资条件和投资回报。此外,咨询机构需辅助投资人完成项目融资方案的设计,主要包括项目融资核心框架条件、融资模式、借款期限、宽限期、借款利率、建设期担保、运营期担保、本金偿还方式、本金偿还周期、计付息方式、提款前提条件等。

该部分内容主要体现在PPP项目实施方案的编制中,PPP项目的实施方案在传统项目投融资分析的基础上,还包括交易结构、项目公司组织(SPV结构设计)、项目回报机制、财务模型构建及测算、项目绩效管理、项目风险分配、项目监管方案等。PPP项目实施方案中的很多内容与传统的工程项目咨询有交叉,同时存在一定的差异性,以PPP项目的财务测算为例,在项目回收期、项目全投资内部收益率、净现值等指标基础上,更加关注项目补贴额度的测算、社会资本方内部收益率的测算、特许经营期的测算等。

需要说明的是,在2014年下半年至2016年上半年,由于顶层设计存在瑕疵,地方地府过于追求项目落地,国内部分PPP项目实施未遵照基本建设程序,缺乏基本的项目可行性研究,直接进行PPP项目实施方案的编制,以至于很多PPP项目的前期论证较浮躁,留下很多隐患。

1.2 新增项目咨询内容

1.2.1 物有所值和财政承受能力论证

(1)物有所值论证

PPP项目物有所值论证咨询是指咨询机构辅助财政部门会同行业主管部门从定性和定量两方面对公共项目采用PPP模式开展物有所值评价工作,具体评估PPP模式与政府传统采购方式模式相比,能否降低项目成本、增加供给、提高服务质量和运营效率。物有所值论证是国外PPP项目必不可少的论证环节,但是限于国内欠缺类似PPP项目历史统计数据,风险评估体系不完善,国外引进的论证方法体系尚未与国内建设项目评价体系匹配起来等,致使PPP项目的物有所值论证仍停留在定性评价阶段,较多地依赖于专家经验,主观性较强。

(2)财政承受能力论证

PPP项目财政承受能力评估咨询主要是为确保财政中长期可持续性,辅助财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等支出不得超出当年公共预算支出的一定比例。《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)是PPP项目财政承受能力评价的主要依据。财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险分担、配套投入。财政承受能力论证是目前严控PPP项目成为政府显性债务的主要手段。

通过物有所值和财政承受能力论证是PPP模式可持续应用的必要条件,这两项工作也是财政部门进行PPP项目管理的主要依据。

1.2.2 合同编制和合同管理

PPP项目的本质在于政府和社会资本方实现目标一致、风险共担和利益共享,而合同则是PPP项目的“圣经”。在PPP项目实际操作中,极有可能出现建设、运营主体不重合之情况,资产移交、债务继受、股权受让、保修责任等方面需要在合同结构和合同内容方面进行详细的规划。以绩效考核为导向的补贴机制设计能真正地发挥实效,也需要履约担保机制之保障,更需要完善的合同体系予以保障。此外,PPP项目也极有可能出现社会资本方在不同时期退出的情况,其退出方案设计也需要同相应层级政府的公共财政支出预算和财政承受能力一并考虑,需要在退出机制设计、退出方案、担保责任方面进行统一的合同设计。因此,PPP项目合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理是PPP项目能够可持续运营二三十年的基本保障。PPP项目合同的编制和管理是传统造价咨询单位的弱项,该项业务对咨询机构提出了更高的要求。

1.2.3项目谈判和采购

PPP项目谈判和采购的主要内容包括:协助政府确认项目社会资本的采购方式和采购策略;协助政府对实施项目的社会资本进行采购甄选及相关工作,包括资格预审文件的编制、政府采购文件的编制、协助比选代理相关工作等;协助政府完成PPP项目招商推广工作,并拟定谈判策略和方案,全过程参与政府与社会资本的沟通协调和谈判工作,针对潜在的社会资本和金融机构进行市场测试;协助完成项目实施机构与项目公司的合同谈判直至签订正式合同。通过专业的针对性咨询服务,确保项目合法合规。

项目采购并非新的工程咨询业务,无非赋予PPP模式实际运作时新的关注点和更多的政策比较。而市场测试却是PPP项目所特有的新增咨询业务, PPP项目的市场测试是指咨询机构辅助政府或者投资人在制定方案过程中,充分了解市场上投资人对项目的兴趣、接受程度和边界条件要求,合理制定实施方案,PPP项目市场测试的过程是政府部门接触市场、试探市场的过程,更是漫长的直接或间接与潜在社会资本方、金融机构谈判的过程。因此,PPP项目谈判和采购不再是简单程序性的建设项目招投标,而是需要注入更多智力成果的创造性活动,对咨询机构提出了更高的要求。

1.2.4 全过程评估和审计

PPP项目的全过程评估主要包括绩效评价、中期评估和跟踪审计。狭义的绩效评价是指咨询机构辅助政府主管部门对PPP项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、运作方式应用等进行阶段性绩效评价,并按相关规定公开评价结果。中期评估是指咨询机构辅助项目实施机构(政府主管部门,主要涉及财政,发改和行业主管部门)应每3~5年对PPP项目进行中期评估,重点分析项目运行状况和PPP项目协议的合规性、适应性和合理性。跟踪审计则是通过审查项目资金的管理使用和政策执行情况,促进项目和资金规范管理,提高效益,从而达到预期的效果和政策目标。具体到不同的审计项目,可根据具体的PPP项目管理或运行中存在的主要风险,确定审计目标,并根据风险将被审计项目和资金运行划分为若干关键阶段或关键环节,分别有重点地进行审计,以便及时发现问题和督促整改。PPP项目的审计在一般建设项目全过程工程审计的内容基础上,还包括运营期项目公司的财务审计,因此,PPP项目的审计内容更加复杂,审计业务同时包括工程审计和财务审计,对咨询机构的业务能力要求更高。

1.2.5 运营管理咨询

该部分内容较为丰富,涉及具体行业,不同行业差异化较大,在此不赘述。

造价咨询单位参与PPP项目的SWOT分析

SWOT战略分析方法是对方案中的优势S(Strength),劣势W(Weakness),机遇0 (Opportunity)和威胁T (Threats)进行分析,该方法是企业管理中常用的一种分析方法。本文运用SWOT战略分析方法分析我国传统造价咨询单位参与PPP项目的企业内外部环境特征。

2.1 优势分析

2.1.1 熟悉建设项目的建设流程,能够提出切实的应对方案

目前PPP项目投资人的选择各地实践情况不一,有的地区仍遵照招投标法,依照一般建设项目的招投标程序进行投资人选择;也有的地区准照政府采购法,依照政府采购工程项目的流程进行投资人选择,不同行业不同地区均有所异同。造价咨询单位熟悉建设项目的建设流程,尤其是熟悉当地建设项目的通行情况,熟悉咨询服务的行业规则,因此能够结合项目的具体情况,进行项目的必要性和可行性分析以及PPP模式的适用性分析,提出符合PPP项目实际情况的应对方案,能够较好地完成PPP项目咨询服务。

2.1.2 熟悉建设项目的合同体系,能够较好地响应咨询要求

PPP项目的管理咨询服务离不开PPP项目采购时设置的合同体系,这些合同包括股东合同、项目合同、设计合同、建造合同、融资合同、担保合同、保险合同、运营合同、维修保养合同、移交合同。不可否认的是,代理机构对这些合同最为清晰,也最具有合同解释的公信力,这就给招标代理机构做全过程咨询带来机遇。

2.2 劣势分析

2.2.1 知识结构单一,缺乏相应专业的人才

PPP项目的管理咨询对专业的复合型要求比较高,涉及财政学、金融学、工程管理、法律等多方面的专业人员,因此对咨询机构要求较高,传统的造价咨询单位短期内很难组建专业的PPP项目咨询服务团队。

2.2.2 业务较为集中,很难适应PPP项目咨询服务

传统的招标代理业务多采用“一标一委托”方式,代理机构仅参与建设项目中的某一个环节,参与时间较短,具有短平快的特点。PPP项目涉及项目公司组建、融资、设计、建造、运营、维护、移交等阶段,还存在二次招标代理、法律咨询、融资管理、项目合同管理、运营管理、绩效评价、纠纷调解等管理咨询服务,较为复合。

2.2.3专业领域局限大,很难适应多领域的PPP项目的咨询服务

从《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中可看出PPP项目涉及能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域,可见专业跨度大,咨询服务行业特点凸显,传统以工民建业务为主体的造价咨询单位很难适应多领域的PPP项目的咨询服务。

2.3机遇分析

2.3.1 PPP项目咨询需求量较大且收费较高

目前PPP项目的咨询服务费用主要是参考项目投资额和项目难度系数来确定,不同实力和不同背景的咨询单位相差较大。笔者了解到基准价格:项目投资额1亿以下为50万元,1~3亿为50~90万,3~5亿为90~120万,5~10亿为120~200万,投资额在10亿元以上的项目单独协商,最终价格为基准价格和项目难度系数的乘积,相对于传统的咨询业务收费情况较高。

2.3.2 政府急需专业的PPP项目的决策支持和项目前期策划

政府需要针对基础上设施项目的建设模式进行选择,即考虑是否使用PPP模式,要对项目使用PPP模式和传统的政府采购模式进行物有所值分析,作为是否采用PPP模式的主要依据,此外,还要考虑政府的财政承受能力,市场的接受程度以及对项目进行绩效考核和监管等,因此,政府急需PPP咨询机构的决策支持和项目管理咨询服务。

2.3.3 社会资本急需专业的项目投标辅助决策

除了政府需要PPP咨询机构的智力支持外,社会资本同样急需PPP咨询机构辅助进行项目投标服务。PPP项目除了要对建设项目进行传统的必要性研究和可行性研究研究以外,社会资本在整个PPP项目的决策、实施和运营过程中需做PPP项目的融资结构设计、市场需求分析、PPP项目的特许经营测算(包括特许经营期、产品或服务价格制定等)、项目谈判准备、跟踪审计、税收筹划、资产移交等,而这些专业的智力工作需要专业的PPP咨询机构来完成。

2.3.4 PPP项目的咨询服务并无统一的准入标准

市场上并无潜在的领头咨询企业,可以发挥先入者优势。PPP项目的咨询服务目前并不成熟,也未形成相对稳定的咨询服务提供者,从市场目前业务开展情况来看,主要的咨询主体有:工程咨询企业、律师事务所、会计师事务所、企业咨询企业、新注册无任何资质咨询企业(单独以示强调)、高校老师工作室或高校老师兼职咨询,上述的咨询主体均有自身的优劣势和局限性,但是目前并无绝对权威的咨询模式,也没有统一的咨询准入标准。虽然财政部以及各级财政部门正进行PPP模式咨询机构库建立,但是目前来看,并未形成系统的区别功能。

2.4威胁分析

2.4.1 PPP项目热并且数量及种类较多,会加剧咨询企业间的竞争。

基础设施领域的PPP项目要求咨询机构的综合业务能力强,需要咨询能力的复合专业背景,能够较好地处理跨专业的交叉问题,因此传统的造价咨询行业仅在招投标代理、造价控制、跟踪审计等方面的优势不再明显,而且在法律、财务会计、金融等方面的劣势越来越凸显,因此,PPP项目如火如荼的开展无意间将工程行业的咨询服务向律师事务所、PPP培训机构、科研单位等全面放开,一定程度上会加剧咨询行业的竞争。

2.4.2 全过程咨询的需求逐渐增多,对咨询单位的人才、技术、服务意识等都是挑战

PPP项目的一个典型特征就是社会资本全过程地参与PPP项目的决策、实施和运营,利用社会资本的建设管理和运营管理的经验为PPP项目的前期决策提供更好的建议,也使社会资本能够有效率地进行项目参与,社会资本的全过程参与当然需要咨询业的智力支持。与此同时,社会资本对咨询服务的质量要求不断提升,这些对咨询单位的人才储备、技术实例和服务意识等都是不小的挑战。

造价咨询单位参与PPP项目的对策建议

3.1 加强业务探索,在实践中积累经验

国内传统的一些BOT、TOT等类型的项目,以水务项目和高速公路项目居多,并未进行现有框架的一系列评估。事实上,目前国内并没有成熟的PPP项目咨询指南,咨询服务差异化很大,不同咨询单位不同的项目都会有所差异,因此,该项咨询服务较有挑战性和探索性。以物有所值评价为例,物有所值评价,包括定性评价和定量评价两个方面,前者主要关注PPP模式与政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险、提高效率等,后者主要是通过将项目整个周期内的政府支出的现值与传统模式下公共部门的支出进行比较,以确定一个“物有所值”量,事实上不同的项目均有各自特点,很难量化操作。

3.2 从单一业务咨询向综合管理咨询转型,适应PPP项目业务咨询的需要

目前咨询单位的业务较为单一,以造价业务(包括第三方审计业务、工程结算业务)、招投标代理业务、政府采购代理业务等为主,并未渗透到建设项目的全生命周期,PPP项目的管理咨询服务对象涉及政府、私人投资者、项目公司和金融机构等,业务横跨项目的市场测试、投资管理、进度管理、绩效评估、跟踪反馈、移交等各项业务,纵跨建设项目的决策期、实施期和运营期,咨询单位传统单一的业务模式很难适应PPP项目综合管理咨询的业务需求。

3.3 加快咨询企业的转型升级,适应市场经济的要求

十八届三中全会以来,市场在资源配置中起决定性作用越来越明显,在小政府、大社会的宏观改革背景下,简政放权是必然趋势。机电产品国际招标、通信建设项目招标、政府采购代理三项资质逐一取消,招标代理服务收费实行政府指导价的法律制度也被废止,长期以来咨询单位靠资质为门槛、政府指导价为保护的两道优势彻底被打破。此外,电子招标投标发展不可阻挡的趋势,传统的以程序型为主的招标代理受到挑战,加快咨询企业的转型升级是咨询单位未来发展的必由之路,PPP项目采购的蓬勃兴起无疑为招标代理机构提供了千载难逢的发展机遇。

3.4 重视企业人才梯队培育和专业人才储备

PPP项目的管理咨询对专业的复合型要求比较高,涉及财政、金融、工程、法律、造价以及技术等多方面的专业人员,人才储备将成为咨询企业的核心竞争力之一,人才匮乏也将成为咨询公司发展的瓶颈,因此,企业应重视相关专业人才的储备,并尽可能形成稳定的项目团队和人才梯队,以实现咨询企业的可持续发展。

4 结语

PPP项目咨询是一项创造性活动,是智力附加值较高的咨询业务,传统的“报告式”咨询已经不能满足要求,“智库式”咨询才是未来项目咨询的发展方向。在传统的工程项目咨询业务面临转型的时候,应更加注重多专业复合型人才的储备和咨询团队的培育。传统的工程咨询单位(造价咨询单位、招标代理单位和项目管理单位)应具有更广的视域,更专的业务和更全面的人才梯队,唯有如此,才能实现赢得市场主动。


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政府类项目融资专题研讨会

关于举办十九大后政信融资的合规路径及PPP项目风险管控专题研讨会”的函

 

有关单位:

为深入贯彻落实党的十九大、中央经济工作会议和全国金融工作会议精神,进一步发挥企业债券直接融资功能,增强金融服务实体经济能力,坚决打好防范化解重大风险攻坚战,严格防范地方债务风险,坚决遏制地方政府隐性债务增量,2018年2月8日,国家发改委、财政部联合发布《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》(发改办财金〔2018〕194号文)。文件中明确提出规范以政府和社会资本合作(PPP)项目发行债券融资。

回顾2017年财政部等部门出台了一系列规范地方政府举债行为的指导文件,2018年以来对地方政府债务管理更是频频“亮剑”,在监管政策的轮番轰炸下,很多地方政府和企业感到焦虑和无所适从:政府基础设施建设融资需求依然存在,而现有的融资渠道又满足不了这个需求,地方融资瓶颈凸显。为此,中国投资协会城镇化投资专业委员会围绕十九大后PPP关键政策及PPP模式走向,特邀请财政部发改委的PPP专家进行深入的解读和探讨。

附件1:主要内容及相关事项

附件2:政信融资合规路径专题研讨会参会报名表

附件1:主要内容及相关事项

一、  研讨会主要内容:

(一)十九大后,地方政府融资方式变革

主讲人:国家财政部某参与PPP文件制定的专家

1.“财办金〔2017〕92号”、国资发财管〔2017〕192号”文及发改办财金〔2018〕194号深度解析及最新政策综述;

2.PPP新政下的应对之策;

3.PPP的规范发展之路探讨;

4.PPP项目识别及入库标准建议;

5.新政下PPP业务的空间布局及调整。

(二)监管新政下存量银政业务调整方式

主讲人:某全国性股份制商业银行评审部高管

1、银政业务风险防范要点和政府违规举债处罚案例分析;

2、PPP、产业基金和政府购买服务中存在的违规行为分析;

(1)利用PPP违法违规变相举债      (2)采购工程变为“购买服务”

(3)无项目绩效考核要求的政府采购  (4)利用借贷资金成立产业基金

(5)银政业务中各类担保、承诺、安慰函

3、存量业务调整方式;

(1)落实已经投放项目预算  (2)改为政府直接投资

(3)修改政府承诺函        (4)“明股实债”产业基金调整

(三)产业基金中的常见问题分析与解决方案

主讲人:某专业基金公司高管

1、产业基金常见操作问题;

(1) 商业银行如何参与产业基金业务   (2) 基金备案登记过程中常见问题

(3) 退出方式选择与税收确认

2、产业基金的尽职调查和投资方式选择;

(1) 拟投资项目分析        (2) 实际还款企业或退出方式分析

(3) 收入来源及保障分析    (4) 政策及法律环境分析

(5) 投资方式选择:股权、债权、夹层

3、产业基金投后管理要点;

(1) 投后管理中常见的问题      (2) 合同审核要点及操作规范性

(3) 风险和担保机制的落实情况  (4) 市场风险的防范和应对措施

(5) 极端情况下的风险处理机制  (6) 不良资产的化解方式

(四)PPP合同风险防范实务

主讲人:发改委PPP专家库某专家

1.PPP项目合同体系、核心条款解析;

2.PPP项目运营涉及的核心要素;

3.PPP项目采购方式的选择;

4.PPP项目投资回报机制分析;

5.PPP项目财务、融资及SPV运营存在的关键问题及设计要点。

(五)PPP项目财务测算及税务筹划

主讲人:某咨询公司资深PPP财务专家

1.折现率现金流收益率;

2.PPP项目财务测算;

3.PPP项目税务筹划;

4.理论收益率与真实收益率差距原因。

(六)PPP融资模式设计与运营管理实务

主讲人:某专业基金公司高管

1.PPP的主要融资模式;

2.PPP项目资产证券化;

3.PPP产业基金设计及与PPP项目对接;

4.PPP项目融资需要解决的核心问题;

5.PPP项目动态股权结构设计与调整;

6.PPP项目融资银行的评审要点解读;

7.PPP项目的融资以及退出;

8.PPP项目融资案例。

 

二、会议时间和地点

时间 :2018年4月11日至13日  (11日报到)

地点 :北京

三、参加人员

(一)政府部门:发改、财政、住建、保障性安居工程、交通运输、市政、等部门人员及政府平台公司相关人员;

(二)相关企业:基础设施和公共服务领域投融资部门负责人;

(三)金融机构:银行、保险、证券、信托、基金、等业务负责人;

(四)服务机构:咨询公司、策划公司、招标代理机构管理人员;

(五)高校及研究机构:各高校和相关领域研究机构教师、研究人员。

四、会议费用及优惠政策

会议费用:人民币3800元/人(包含教材、场地、听课、专家、茶歇等费用;食宿统一安排,费用自理);

优惠政策:3-5人同行享受9折优惠,5人(含)以上同行享受8折优惠。 

五、报名负责人:潘丽主任13671186962(同微信)

邮箱:panliyouxiang@126.com


PPP~政府类项目融资专题课堂

方法一

 扫描识别图中二维码即可进入报名系统;

方法二

可发送短信或拨打电话直接报名

可编辑“姓名+公司名称+手机+邮箱+地方”发送至13671186962(可添加手机微信),也可以拨打13671186962潘丽主任,直接报名。

往期回顾链接2018年01月24-26日北京【圆满结束】十九大后政府类项目融资的发展趋势及PPP项目风险管控专题研讨会

往期回顾链接2017年11月09-11日【圆满结束】新形势下政府类项目融资创新模式专题培训研讨班

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