PPP项目总监问答录(三):项目中各类文本、经济测算等要点

粤港澳大资源圈2018-11-06 14:41:06



文章导读




从本期开始,问答录将增加至每期10问10答,而且会偏向一个主题。本期主要涉及PPP项目中各类文本、经济测算等要点。




21问




财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》与发改委《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》的计算结果数值不匹配问题:根据《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知》(财金[2015]21号)的指引内容,按其指导公式计算出的政府支出为逐年递增趋势(跟折现率取值有关)。根据《建设项目经济评价方法与参数(第三版)》推导出的政府支出的趋势线与前述支出线不匹配。两套体系设计前提不同,考虑因素和范围不同,如何参照呼应?实际中是否就是各行其便?




答:这个现象很多人都发现了。

我想说,财政部的财承公式并没有问题,而且便于理解运营补贴公式中包含哪几项内容,而且是站在政府的角度看财政支出,然而计算结果确实存在差异。两者其实都是正确的,也没有错误,所以个人以为,按哪套方法来算都可以,其实最怕的是理解错误导致计算错误。

22问:




财政承受能力论证指引中的折现率与建设项目经济评价中的项目投资内部收益率的数值是否按各自的标准选取?




答:两者之间的区别和联系在上一问已做解答,PPP模式较传统工程领域的最大区别是动态指标的理解和应用,包括折现率、收益率等。财政承受能力里面的折现率用于复利某一年当年终值贴现,项目评价内部收益率包括资本金内部收益率和项目内部收益率,资本金内部收益率用于比较和选取融资方案及相应资金成本、项目内部收益率用于初步投资分析及决策。折现率可参照当地同类型项目、类似金融产品、通过膨胀率、无风险债券利率等数据确定,内部收益率可参照同类型项目的回报率、本项目资金成本等数据确定。


23问:




在项目风险分担中,设置基准值和预测值是一个概念吗? 实际值应该和谁去比,才能决定是否可行?




答:首先解释什么是风险分担机制,风险指的是所有不确定性,对不确定性的分担方式就是风险分担机制。那么,风险分担机制的设置步骤是:1)确定基准值;2)预测不同情况下不同的实际值,并与基准值进行对比,最后对不同情况进行风险分担,包括超额分成和损失补偿。

基准值是基于预测值确定出来的,有时候它们是同一个数,有时候不是,所以实际值应与基准值进行比较。

有相似性,但有一定区别,基准值是风险分担的基础,预测值是基准值确定的依据之一。实际值应和基准值比。


24问:




建筑企业在PPP项目中主要承担什么角色?作为投资人可参与的PPP模式有哪些?




答:建筑企业在含有建设的PPP项目中可承担两种角色,一是老本行,即承包商身份;二是新定位,即投资人身份,而且业界给了它一个特殊的名词,叫“建设投资人”。

作为投资人参与PPP项目时,建筑企业的主要战略仍旧是“投资带动主业”,所以建筑企业参与的PPP项目一般都需要含有建设,即施工环节。目前较常见的模式有:1)不含运营或委托运营时,投资+总承包,即BT+O;2)含运营时,BOT、ROT、TOD(轨道+土地)、产业基金等模式,都是比较推荐的方式。


25问:




PPP协议包含哪些内容?




答:根据财政部合同管理通知(财金[2014]156号)相关规定,PPP协议除项目合同外,项目公司的股东之间项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间,还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系,共同构成PPP项目的合同体系,如下图所示:


PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心,政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定,并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为,构成民事主体之间的民事法律关系。同时,政府作为公共事务的管理者,在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时,与社会资本之间构成行政法律关系

因此,我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据,主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法,包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

26问:




物有所值的评值主体是谁?谁来组织?通常怎么组织?




答:根据财政部物有所值评价指引(财金[2015]167号),物有所值评价主体、组织方及相关参与方请参见:第七条财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作,并积极利用第三方专业机构和专家力量”,般通过邀请专家,组织召开专家评审会的方式,然后参见:“第十二条 通过验证的,由项目实施机构报政府审核;未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式”。


27问:




特许经营项目实施方案包括哪些内容?




答:根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年国务院第25号令)第十条相关要求,特许经营项目实施方案应当包括以下内容:

(一)项目名称;
(二)项目实施机构;
(三)项目建设规模、投资总额、实施进度,以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标;
(四)投资回报、价格及其测算;
(五)可行性分析,即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等;

(六)特许经营协议框架草案及特许经营期限;

(七)特许经营者应当具备的条件及选择方式;
(八)政府承诺和保障;
(九)特许经营期限届满后资产处置方式;
(十)应当明确的其他事项。

其中,(三)、(四)为实施方案的当前核心技术内容,(五)为应当引起重视但因某些客观因素制约还比较泛泛论证的内容。


28问:




在财政部发布的“财政论证指引”中,合理利润率中的风险因素能够针对具体项目大致识别,但是风险因素的影响率大致是什么范围?如何把控?有无经验值的区间?




答:根据既有类似项目的经验值,一般选5-20%,具体项目需具体分析。而且,目前国内对风险识别和落到协议中的分担已经做得比较到位,但是对于风险定量、风险影响率等方面的研究还缺少依据和成果,以及对各类风险因素分别做分担和差异化的处理也都还处于起步阶段。还是那句话,大家集思广益!


29问:




社会资本今后要从政府方面拿钱,包括财政补贴、财政贴息等,今后是否都会逐步转化为PPP模式?





答:首先不要被PPP模式思维定式了,传统的财政补贴、财政贴息方式都是继续有效且可行的,如果涉及到政府和社会资本合作(PPP)项目,需要用到财政补贴等资金时,两者之间才会发生联系。当然了,因为PPP模式已不仅仅是融资模式,借用中国PPP研究院贾康院长的话,PPP模式对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度等都具有重要意义,所以当地政府为响应国家号召、促进相关方面改革,可能会优先考虑PPP模式。


30问:




PPP项目中为什么需要财务测算?财务测算是什么?




答:虽然财务测算报告不是PPP操作过程中的必要文件,但在各类文件中都会体现出财务测算的结果,包括物有所值论证报告、财政承受能力论证报告、实施方案、PPP项目合同等文件。同时,财务测算报告又需要依据PPP其他文件作为确定边界条件的依据,可以说,财务测算是伴随着项目结构的确定、交易结构的搭建以及风险分担机制的明确的全过程。

PPP项目的财务测算关系到项目产品或服务特许价格的确定以及政府补贴金额的确定,构成了项目实施方案和项目特许权协议编制的基础,因此有着十分重要的意义。



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